c
I. Zamiast wstępu.
Dlaczego działamy na Wschodzie i uznajemy za ważną współpracę z administracją.
Od wielu lat systematycznie współpracujemy z partnerami na Wschodzie. Przede wszystkim na Ukrainie, początkowo tylko w zachodniej części, od kilku lat głównie we wschodniej, a obecnie także w krajach Kaukazu, Azji Centralnej, a także Rosji.
Chciałbym podzielić się swoimi refleksjami na ten temat. W pierwszej części krótko powiem skąd pojawił się pomysł pracy z administracją (skąd się wywodzimy) i dlaczego pracujemy na Wschodzie. Następnie przedstawię kierunki naszych działań (istota tego co robimy, dla kogo, jakie to daje efekty). W trzeciej części chciałbym podzielić się kilkoma refleksjami na temat wagi współpracy z administracją, ale także szans i zagrożeń (pułapek) wynikających z funkcjonowania stereotypów (mitów) oraz – niestety – popełnianych przez nas błędów.
Od początku lat dziewięćdziesiątych, przez niespełna 15 lat, kierowałem publiczną instytucją szkoleniowo – doradczą. Miałem przyjemność i zaszczyt uczestniczyć w pracach przy wdrażaniu reform administracji publicznej w Polsce, w opracowaniu strategii rozwoju regionalnego i lokalnego. Uczestniczyłem w pracach zespołów i komitetów (m.in. monitorujących realizację kontraktu wojewódzkiego), byłem także członkiem kapituł i audytorem w konkursach promujących i wybierających najlepiej zarządzane urzędy (ogólnopolski konkurs na Najbardziej Przyjazny Urząd Administracji Publicznej czy lubelski Ranking Najlepszej Gminy Województwa). Byłem trenerem Urzędu Służby Cywilnej, przeprowadziłem kilkadziesiąt edycji szkoleń dla kadry kierowniczej administracji publicznej z całej Polski na temat: zarządzania strategicznego, zarządzania jakością, obsługi klienta czy etyki urzędniczej. Pracowałem w zespole Szefa Służby Cywilnej opracowującego strategie szkoleń polskiej administracji na lata 2004 – 2007. Od 2000 r. jestem audytorem, ekspertem i konsultantem Systemów Zarządzania Jakością wg normy ISO 9001. Wraz z grupą trenerów wdrażamy systemy w kilkudziesięciu instytucjach publicznych i komercyjnych (m.in. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Narodowy Bank Polski, urzędy wszystkich szczebli, szpitale). Prowadzę zajęcia na kilku uczelniach (publicznych i prywatnych) głównie z zakresu praktycznych aspektów zarządzania administracją publiczną. „Od zawsze” bliska mi była idea organizacji pozarządowych. Jestem członkiem rady Fundacji „Między Nami”, wiceprezesem Stowarzyszenia „Emaus”, współzałożycielem i pierwszym prezesem Stowarzyszenia Szkoleniowców Administracji Publicznej.
W 2007 roku wraz z grupą współpracowników i przyjaciół postanowiłem w pełni zaangażować się w działalność NGO. Założyliśmy Fundację Inicjatyw Menedżerskich. Była to logiczna konsekwencja naszego doświadczenia, myślenia i naszych działań. Skoro wierzymy w aktywność społeczną i obywatelską oraz chcemy z całą energią namawiać administrację, zarówno w Polsce jak i za granicą, do świadomego wyboru modelu zarządzania partycypacyjnego (otwarcie na mieszkańców i organizacje pozarządowe), to będziemy bardziej wiarygodni i przekonywujący działając w formie NGO.
Ideą przewodnią naszej Fundacji jest inicjowanie, promowanie i wdrażanie wszelkich inicjatyw o charakterze menedżerskim (organizatorskim, zarządczym i innowacyjnym) usprawniających funkcjonowanie instytucji trzech sektorów (głównie administracji i organizacji pozarządowych) oraz wskazywanie współpracy i partnerstwa jako optymalnego modelu rozwiązywania problemów.
Idea pracy z partnerem na Wschodzie zrodziła się z dwóch powodów.
Pierwszy (nazwijmy go ideowym) wiązał się z faktem, iż pamiętamy ile — od początku lat dziewięćdziesiątych – korzystaliśmy z doświadczenia zachodnich partnerów, jak ważne było dla nas pokazanie modelowych rozwiązań, czy wreszcie zewnętrzne wsparcie dla zmian i reform. Było to ważne szczególnie przy wprowadzaniu rozwiązań ustrojowo – administracyjnych. A zatem symbolicznie mamy dług do spłacenia.
Drugi powód (nazwijmy go pragmatyczno — merytorycznym) jest taki, iż mimo wielu różnic (systemowych, kulturowych i mentalnych) istnieje ogromna analogia pomiędzy obecną sytuacją naszych wschodnich partnerów, a naszą sytuacją „wyjściową” do reformowania kraju na początku lat dziewięćdziesiątych. Oczywiście należy pamiętać (podkreślamy to na każdym kroku), iż warto korzystać z doświadczeń innych, ale ostatecznie należy budować swój własny, oryginalny system samorządowy, uwzględniający własne tradycje, mentalność czy wzorce prawne.
Dlaczego warto współpracować z samorządami.
Polskie doświadczenie pokazuje (przepraszam za oczywistość tego stwierdzenia), iż największym sukcesem polskich przemian było powstanie, rozwój i osiągnięcie ogromnych, wymiernych efektów przez samorządy. Można oczywiście spierać się o konkretne rozwiązania polskiego modelu dotyczące np. ilości szczebli samorządowych, ich kompetencji czy zasad finansowania oraz wykazać wiele niedoskonałości i jawnych błędów. Jednak jako całość system ten jest spójny i logiczny. Polski model samorządowy to przede wszystkim „eksplozja” ludzkiej aktywności i zaradności, gigantyczne zaangażowanie tysięcy społeczności lokalnych. To powstanie wielu kreatywnych rozwiązań i konsekwentne wdrażanie ich w życie. Śledząc losy osiemnastu lat samorządu gminnego widzimy determinację w nadrabianiu wieloletnich zaległości o charakterze cywilizacyjnym. To budowa wodociągów, kanalizacji, oczyszczalni ścieków czy dróg. To także rozbudowa i unowocześnienie szkół (sale gimnastyczne, baseny), instytucji ochrony zdrowia czy kultury. To również budowanie strategii rozwoju, podnoszenie jakości obsługi mieszkańców, unowocześnianie technologii pracy (informatyzacja), szukanie szans rozwojowych, pozyskiwanie inwestorów. Wreszcie w ostatnim czasie wielka aktywność w pozyskiwaniu środków z Unii Europejskiej.
Należy pamiętać (i tak rozumiemy prawdziwe partnerstwo), aby dzielić się nie tylko pozytywnymi doświadczeniami (sukcesy), ale także mówić o błędach czy zaniechaniach.
Wreszcie rzecz najważniejsza. W kulturze, mentalności i zwyczaju naszych partnerów (Ukraina, Gruzja, Rosja, Tadżykistan) wiele pomysłów czy przedsięwzięć ma szanse realizacji, jeśli będzie miało początek w administracji (samorządzie) lub choćby dostanie od niej „zielone światło”. Bez tej swoistej „pieczęci” wiele doskonałych idei i pomysłów może zostać pogrzebanych. Trzeba zatem mądrze zachęcać administrację do tego aby chciała wprowadzać u siebie racjonalne i zdroworozsądkowe zmiany oraz wspierać (lub przynajmniej nie przeszkadzać) w realizacji dobrych pomysłów partnerom społecznym.
II. Nasze projekty (działania, partnerzy, efekty)
Przed kilkoma laty wpadliśmy na pomysł, aby wdrożyć System Zarządzania Jakością według międzynarodowej normy ISO 9001 w Berdiańsku — ukraińskim kurorcie nad Morzem Azowskim. Uznaliśmy, że skoro robimy to z powodzeniem w Polsce, dlaczego nie spróbować na Ukrainie. Tym bardziej, że partnerzy ukraińscy entuzjastycznie przyjęli tę propozycję. Wymiernym efektem miało być uzyskanie certyfikatu przez Urząd Miasta (jako pierwszej publicznej instytucji na Ukrainie). Fundacja Edukacja dla Demokracji i Polsko – Amerykańska Fundacja Wolności (za co im chwała) mimo, iż ryzyko niepowodzenia było spore, przystała na pomysł finansowania tego przedsięwzięcia. Pomimo wielu trudności projekt zakończył się sukcesem. Urząd dostał certyfikat, i co należy mocno podkreślić, utrzymuje go do dzisiaj, kilka lat od zakończenia finansowania. Elementem dodatkowym projektu było zbudowanie dobrych relacji między administracją, a organizacjami obywatelskimi. Ten projekt był naszym wkładem w wypromowanie swoistej „mody” na zarządzanie jakością. Dzisiaj na Ukrainie obowiązuje uchwała Rady Ministrów nakładająca na urzędy administracji publicznej (zarówno rządowej jak i samorządowej) obowiązek wdrażania Systemów Zarządzania Jakością.
Wszelkie realizowane przez nas projekty na Ukrainie, początkowo zachodniej (obwód lwowski, wołyński czy iwanofrankowski), a obecnie głównie na wschodzie (obwód dniepropietrowski czy ługański) mają kilka cech wspólnych. Dotyczy to w dużym stopniu także Gruzji, Rosji i Tadżykistanu. Przede wszystkim służą modernizacji samej administracji. Patrząc na ogólnoświatowe tendencje w zarządzaniu administracją obserwujemy wyraźną drogę jaką przechodzą samorządy od modelu biurokratycznego przez menedżerski do partycypacyjnego. Model biurokratyczny, który w znacznej mierze mamy już w Polsce poza sobą, często niestety dominuje u naszych partnerów. Przejawia się on w typowo hierarchicznie budowanym sposobie zarządzania, ukierunkowanym na sztywne procedury i utrwalenie istniejącego porządku. W tym modelu najważniejsze jest zachowanie istniejącego status quo, bez dostrzegania elementów sprawnego zarządzania, czy budowania relacji z mieszkańcami. Rozwój samorządów i samorządności charakteryzuje się przechodzeniem od modelu biurokratycznego do menedżerskiego. Tu punktem odniesienia są relacje rynkowe (obowiązujące w świecie biznesowym), mądrze i odpowiedzialnie przenoszone do instytucji publicznych. Mamy tu zatem do czynienia z menedżerskim stylem zarządzania, nastawieniem na zmiany, innowacje, kreatywność oraz na efektywność i skuteczność. Ten model rozwinięty jest już w Polsce – samorządy prześcigają się we wdrażaniu systemów jakościowych, tworzeniu serwisów obywatelskich, czy elektronicznych systemów obsługi mieszkańców. Kwintesencją nowoczesnej samorządności jest jednak budowa modelu partycypacyjnego, gdzie kluczowym punktem odniesienia nie są procedury (jak w modelu biurokratycznym), czy efekty (w modelu menedżerskim), ale potrzeby mieszkańców. Powinny być one pochodną rozsądnie budowanego porozumienia społecznego, gdzie szczególnie liczy się współpraca władzy z obywatelami i reprezentującymi ich organizacjami. To nie tylko zatem system rozbudowanych konsultacji i porozumień, ale także delegowanie zadań, a wraz z tym pieniędzy. W Polsce (choć nie tak szybko jak należałoby tego oczekiwać) ten model znajduje już orędowników. U naszych wschodnich partnerów świadomość nieuchronności zmian coraz częściej jest widoczna, nierzadko jednak brakuje odwagi i determinacji. Aby w krótkim czasie dokonać istotnej zmiany oblicza tamtejszych samorządów należy równolegle wprowadzać rozwiązania zarówno modelu menedżerskiego (sprawność, szybkość, liczenie kosztów) jak i partycypacyjnego.
Nasze działania nastawione na modernizację administracji Ukrainy, Rosji i Gruzji służą przede wszystkim budowie pozytywnych relacji z klientami. Stąd propozycje tworzenia biur obsługi mieszkańców, czyli idea załatwiania wielu prostych spraw w jednym miejscu oraz wypracowanie kart usług (przejrzyście i skrótowo pokazujących interesantom jak załatwić daną sprawę). Stworzenie punktu obsługi klientów w dogodnym dla wszystkich miejscu wraz z wyraźnym i czytelnym oznakowaniem odgrywa także ogromną rolę psychologiczną. Urzędy w krajach byłego Związku Radzieckiego mają swoją siedzibę w wielkich gmachach, gdzie dominują wysokie schody, gigantyczne kolumny, a więc wszystkie atrybuty wielkiej władzy dominującej nad „małym człowiekiem”. Utworzenie w tej mało przyjaznej przestrzeni punktu życzliwej interesantowi obsługi jest dobrym krokiem w kierunku zaprzyjaźniania samorządów z mieszkańcami. Ważne jest promowanie przejrzystej, czytelnej i otwartej na zmiany przepisów prawa funkcjonalnej struktury organizacyjnej. Stałego doskonalenia wymaga też system komunikacji wewnętrznej. Nasze doświadczenie pokazuje, iż wielkim problemem administracji samorządowej w omawianych krajach jest zjawisko tzw. „białych plam”. Polega on na tym, iż urzędnicy koncentrują się wyłącznie na swoich wąsko rozumianych zadaniach, sztywno się ich trzymając, nie bacząc na ostateczny efekt pracy całego urzędu. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy kilka osób, wzajemnie o tym nie wiedząc, wykonuje tę samą pracę (dublowanie czynności) oraz pojawiają się obszary, którymi nikt się nie zajmuje. Niewątpliwie duży wpływ ma na to brak tradycji współpracy i nieumiejętność kompleksowego podejścia do zadań. Przyczyną tego problemu jest brak wiedzy i umiejętności kadry kierowniczej z zakresu zarządzania administracją. Niestety wiele osób piastujących wysokie funkcje urzędnicze otrzymało je z innego niż merytoryczny klucza awansu. Również autorytarne tendencje w zarządzaniu nie ułatwiają budowy nowoczesnej administracji. Ważne znaczenie ma budowa nowoczesnego systemu szkolenia urzędników. Ten element pojawia się w każdym naszym projekcie (a projekt w obwodzie samarskim w Rosji jest temu wyłącznie poświęcony). Chodzi o stworzenie modelu szkoleń nastawionego nie tylko na przekazywanie wiedzy, ale na wypracowaniu zasad służących podnoszeniu efektywności pracy (konkretne rozwiązania organizacyjne), doskonaleniu umiejętności (obsługa klienta, myślenie projektowe) czy postaw (transparentność, uczciwość).
Najtrudniej przychodzi świadomość tworzenia partnerskich relacji z organizacjami pozarządowymi. To obszar który budujemy wytrwale i konsekwentnie, wprowadzając – mimo pozornie niewielkich efektów – te zagadnienia do wszystkich naszych projektów.
Trudne do przecenienia jest znaczenie przyjazdów studyjnych grup urzędników, ale także przedstawicieli instytucji edukacyjnych, organizacji pozarządowych, czy naukowców. Bezpośrednie zapoznanie się z konkretnymi rozwiązaniami, poznanie ludzi, zobaczenie ich zapału i zaangażowania daje ogromny efekt motywacyjny. Żaden wykład „na sucho” nie zastąpi zobaczenia na własne oczy jak dane działania sprawdzają się w realnych warunkach. Doświadczenie przyjęcia kilkudziesięciu grup wskazuje, iż jest to niezwykle ważny element i należy go włączać do wszystkich programów.
III. Wybrane refleksje na temat współpracy z samorządami ukraińskimi, gruzińskimi i rosyjskimi
Paweł Prokop
Prezes Fundacji Inicjatyw Menedżerskich